政府信息公开相关法制内容与执行情形

政府信息公开相关法制内容与执行情形




政府信息公开相关法制内容与执行情形


政府信息公开相关法制内容与执行情形

宪政法制组顾问 张文郁



《国政评论》宪政(评) 098-048 号 April 8, 2009http://www.npf.org.tw/post/1/5742



关键词： 法务部 国家机密 公平交易委员会





一、检视政府信息公开相关法制内容



关于政府信息公开之相关法律主要是政府信息公开法以及档案法，当然尚有许多法规亦设有关于行政机关持有信息公开之规定。目前面临之主要问题乃是政府信息公开相关之规范众多，其相互间之关系如何？有无特别法、普通法之关系？应如何整合？



1. 政府信息公开法和档案法之关系



政府信息公开法第三条规定：「本法所称政府信息，指政府机关于职权范围内作成或取得而存在于文书、图画、照片、磁盘、磁带、光盘片、微缩片、集成电路芯片等媒介物及其它得以读、看、听或以技术、辅助方法理解
之任何纪录内之讯息。」，另依档案法第二条第二款规定，所谓「档案」系指「各机关依照管理程序而归档管理之文字或非文字数据及其附件」。准此，政府信息公
开法所定义之「政府信息」，其涵盖范围记档案法所定义之「档案」为广，亦即，档案仍属政府信息之一部分，又依政府信息公开法第二条规定：「政府信息之公
开，依本法之规定。但其它法律另有规定者，依其规定。」依法务部(法律决字第0950009957号)之见解，档案法应具特别法之性质，凡是已经归档之信息，人民请求阅览者，应依档案法，而非政府信息公开法之规定。故人民申请阅览或复制之政府信息，如属业经归档管理之档案，应优先适用档案法之规定处理。此见解是否正确仍有待探讨。



2. 政府信息公开法和行政程序法之关系



于行政程序进行中，人民欲请求阅览卷宗，究应依据政府信息公开法抑或行政程序法或其它法律之规定，亦有疑义。详言之，行政程序法和政府信息公开法之关系如何？亦有探讨之必要。关于此问题，政府信息公开法第一条之立法理
由：「…二、政府施政之公开与透明，乃国家迈向民主化与现代化的指标之一，为保障人民知的权利，本于「信息共享」及「施政公开」之理念，制定本法以便利人
民公平利用政府依职权所作成或取得之信息，除增进一般民众对公共事务之了解、信赖及监督外，更能促进民主之参与。三、行政程序法自九十年元月一日施行，其
第四十四条第三项明定：「有关行政机关信息公开及其限制之法律，应于本法公布二年内完成立法。于完成立法前，行政院应会同有关机关订定办法实施之。」依上
开规定，行政院与考试院
于九十年二月二十一日会衔发布施行「行政信息公开办法」作为政府信息公开法制尚未建立前之过渡性法规命令。惟建立一套完善的政府信息公开法制乃民主国家之
必然趋势，乃参酌先进国家之立法例，并斟酌我国国情及政府机关之特性，制定本法以为政府信息公开之依据。」，据此说明可知，于政府信息公开法制订施行后，
行政程序法关于信息公开之规定即遭取代而应归于失效，因此立法者删除行政程序法第四十四条和第四十五条之规定，然而，行政程序法第四十六条之规定仍然保
留，该条规定和政府信息公开法之关系如何，仍非明了，尚有待探讨。



例如，台北市政府法规委员会北市法一字第09431641700号认为：行政程序法第 46 条系有关行政程序上「当事人或利害关系人」申请阅览卷宗请求权之规定，而档案法第 17 条
则旨在规范政府机关档案信息之公开，其公开对象为「一般大众」，故各机关于适用时应就具体个案分别情形适用法律，合先叙明。三、另依贵所来函资料，有关区
公所于受理祭祀公业人民申请阅览、影印案件时产生法令适用之疑义问题，本会以为，于此种情形，其所阅览、影印之标的系与行政程序有关之卷宗数据，故应适用
台北市政府及所属各机关学校处理阅卷作业要点之规定。在本案例中，「利害关系人」如何认定？是否应限于法律上之利害关系人，此涉及不同法律之适用，故应深
入研究。特别是行政程序之利害关系人请求阅览已归档之数据，究应适用行政程序法或政府信息公开法或档案法，仍有疑问有待澄清。



此外，关于各机关学校之会议资料，特别是各级审查委员会或教评会之纪录是否得提供给他人阅览影印？关于此问题，法务部法律决字第0950026112号
关于所询学校各项会议纪录（如校务会议、行政会议、导师会议、主管议等）是否应依政府信息公开法规定公开乙案，认为：二、按政府信息公开法（以下简称本
法）第七条第一项第十款规定，合议制机关之会议纪录，除依本法第十八条规定限制公开或不予提供者外，应主动公开。同法第七条第三项规定：「第一项第十款所
称合议制机关之会议纪录，指由依法独立行使职权之成员组成之决策性机关，其所审议议案之案由、议程、决议内容及出席会议成员名单。」所称「合议制机关」，
指该机关决策阶层由权限平等并依法独立行使职权之成员组成者（如行政院公平交易委员会）。准此，中央或地方各级机关所设立之学校，其内容所召开之各项会
议，非属上开「合议制机关」范畴，故旨揭会议纪录，尚无本法第七条第一项第十款规定之适用。三、另本法第五条规定：「政府信息应依本法主动公开或应人民申
请提供之。」第六条规定：「与人民权益攸关之施政、措施及其它有关之政府信息，以主动公开为原则，并应适时为之。」是以，旨揭会议纪录虽非「应」主动公开
项目，然如无本法第十八条第一项各款应限制公开或不予提供之事由者，仍得主动或应人民申请提供之，并予叙明。然而此项见解仍未明确说明各级审查委员会或教
评会之纪录是否得提供给他人阅览影印，使人得知各委员于会中之发言及表决结果，因实务上有不同意见，是以亦有待进一步研究。



3. 政府信息公开法和其它法规之关系



其它与政府信息公开相关之法律规定甚多，从各种经济相关之法律以至诉讼法，五花八门，例如公司法第393条第三项：前项第一款至第七款，任何人得至主管机关之信息网站查阅。商业登记法第19条已登记之事项，所在地主管机关应公告之。公告与登记不符者，以登记为准。法院组织法第83条：各级法院及分院应定期出版公报，刊载裁判书全文。民事诉讼法第242条：当事人得向法院书记官声请阅览、抄录或摄影卷内文书，或预纳费用声请付与缮本、复印件或节本。第三人经当事人同意或释明有法律上之利害关系，而为前项之声请者，应经法院裁定许可。卷内文书涉及当事人或第三人隐私或业务秘密，如准许前二项之声请，有致其受重大损害之
虞者，法院得依声请或依职权裁定不予准许或限制前二项之行为。前项不予准许或限制裁定之原因消灭者，当事人或第三人得声请法院撤销或变更该裁定。前二项裁
定得为抗告。于抗告中，第一项、第二项之声请不予准许；其已准许之处分及前项撤销或变更之裁定，应停止执行。当事人、诉讼代理人、参加人及其它经许可之第
三人之阅卷规则，由司法院定之。刑事诉讼法第33条：辩护人于审判中得检阅卷宗及证物并得抄录或摄影。无辩护人之被告于审判中得预纳费用请求付与卷内笔录之复印件。但笔录之内容与被告被诉事实无关或足以妨害另案之侦查，或涉及当事人或第三人之隐私或业务秘密者，法院得限制之。



国家机密保护法第五条：国家机密之核定，应于必要之最小范围内为之。核定国家机密，不得基于下列目的为之：一、为隐瞒违法或行政疏失。二、为限制或妨碍事业之公平竞争。三、为掩饰特定之自然人、法人、团体或机关（构）之不名誉行为。四、为拒绝或迟延提供应公开之政府信息。

二、检讨中央机关信息公开制度执行情形

政府信息公开法订颁之后，不论中央或地方机关，率皆制订相关之法规命令，乡所持有之信息依职权公开或依人民申请而提供阅览、影印等。



例
如总统府政府信息公开作业注意事项：一、总统府（以下简称本府）为办理政府信息公开事项，除适用政府信息公开法外，特订定本注意事项。二、本府主动公开之
政府信息，除依法令应刊载于政府公报、新闻纸或张贴于机关公告栏者外，均以刊载于本府全球信息网为主要公开方式；其未刊载于网站者，应提供公开阅览；必要
时，并得举行记者会、说明会。总统府政府信息阅览须知：一、总统府（以下简称本府）为提供阅览政府信息，关于阅览人应遵守之事项，特订定本须知。二、阅览
人前来本府阅览主动公开之政府信息者，应于上班时间内，携带国民身分证或身分证明文件，至本府二号门（重庆南路及贵阳街交叉口）办理入府手续，经安全检查
及换发证件后，由警卫人员导引至阅览场所。阅览人依申请核准阅览特定政府信息者，除依前项规定外，并应携带本府核准通知书，于指定时间到达本府，经警卫人
员通知承办人员接待至阅览场所。



司
法院政府信息公开作业注意事项：一、司法院（以下简称本院）为执行政府信息公开法有关主动公开政府信息及受理申请提供政府信息之规定，特订定本注意事项。
二、本院主动公开之政府信息，由作成或取得之主管单位承办公开事宜，并视信息性质决定公开期间。三、向本院申请提供政府信息者，由政府信息作成或取得之主
管单位受理其申请。申请提供之政府信息涉及二个单位以上者，应以首项政府信息之承办单位为主办单位，于收办后再行会办或协调分办。



　
　财政部台北市国税局受理民众应用档案作业要点：二、档案应用申请范围：本要点所称「档案」，系指本局依照档案管理程序，而归档管理之文字或非文字数据及
其附件；档案有行政程序法第四十六条第二项或政府信息公开法第十八条所定情形或下列情形之一者，得拒绝其申请：（一）有关国家机密者。（二）有关犯罪资料者。（三）有关工商秘密者。（四）有关学识技能检定及资格审查之资料者。（五）有关人事及薪资资料者。（六）依法令或契约有保密之义务者。（七）其它为维护公共利益或第三人之正当权益者。



　　法务部受理申请提供政府信息及卷宗须知：一、法务部（以下简称本部）为执行行政程序法第四十六条及政府信息公开法有关申请提供政府信息之规定，特订定本须知。四、申请人凭核准阅览政府信息或卷宗之证明文件及本人身分证明文件，向阅览室专责人员办理阅览事宜。

行政院环境保护署政府信息公开要点：一、为有效落实政府信息公开法，并顾及国家机密保护办法相关规定，以公开为原则，建立政府信息公开、透明化制度，满足民众知的权利及保障民众权益，特订定本要点，本要点未规定者，适用其它法令之规定。



　　行政院消费者保护委员会提供政府信息收费标准第一条：本标准依政府信息公开法（以下简称本法）第二十二条第二项规定订定之。



　　行政院公平交易委员会卷宗阅览办法第六条：申请人应于指定时间到达本会，向承办人员洽取卷宗资料阅览，阅毕后应将原卷交还承办人员点收。申请人向本会请求阅览、抄录、影印或摄影有关资料或卷宗者，应依「行政院公平交易委员会提供政府信息收费标准」缴纳费用。



　
　整体而言，中央各机关就信息公开之执行成果应属良好，然而关于执行方式、收费标准以及揭露事项或仍有各机关标准不一之情形，如何整合各机关之相关命令以
求达到最理想之境界，仍有待努力。此外，行政院似乎欲将信息公开业务以委外方式执行，此种构思颇值注意。若此构想实行成效良好，则应可推广至所有行政机
关，不但得减轻行政负担，并可提升效率。职是之故，有必要对于委外方式进行深入追踪探讨，确定其成效。



　　行政院所属各机关信息业务委外服务作业参考原则：因应信息科技快速变化及政府角色职能调整，透过委外方式导入信息技术，委托民间藉由企业经营方式，提升政府信息服务效率，乃欧美主要国家推动电子化政府的主要策略。在政府人力、经费资源有限的情形下，政府应以更经济有效的方式，委托民间信息服务业者提供必要的信息技术、人力及各种专业服
务，积极鼓励民间业者投资参与重大信息计划建置及营运，一方面加速政府信息化，快速展现政府便民服务的绩效，另一方面提升国内软件产业水平，促进信息服务
产业发展。目前各机关依「政府采购法」及其相关规定办理信息业务委外，惟仍多属传统的软硬件开发建置采购案件，在部分信息服务厂商对政府业务不熟悉、信息
专业水平参差不齐、软件功能需求难以订定等因素下，常难以确保委外案件质量。因应信息委外服务趋势，政府信息业务委外之规划、监督及管理将为机关信息单位
的重点工作，其任务与角色益形重要。为提升政府委外项目的执行绩效及质量，加速政府ｅ化，促进资源整合共享，发挥综效，特订定本原则，提供各机关在「政府
采购法」架构下，积极创新办理信息业务委外作业之参考。



（一）政府信息业务委外定义



　　系指各机关以全部出资、部分出资、民间自行出资或民营化等方式，委托厂商提供执行机关业务及服务所需的软件、硬件、通信、人力、训练、顾问咨询、项目管理、设施管理、营运管理、业务推广及质量保证等各种信息服务。



（二）政府信息业务委外范畴



　　除相关法令另有规定，或属政府核心信息业务者外，基于提升营运效率的考虑，在能够有效监督、评估及控制委外服务质量的前提下，各机关应将下列信息业务委托民间信息业者办理：



1.政府一般信息业务：含设备汰旧换新、程序设计、系统管理、硬件操作、软件开发、维护、数据库建置、数据处理、硬件维护、网络管理、机器操作、维护、机房设施管理、备援服务等例行性工作。



2.政府信息应用业务：具特定功能系统，单一机关可提供或需结合一个以上机关整合运作，其范围含整体规划、流程再造、顾问咨询、系统分析、设计、整合、训练推广等。



3.其它适合委外之信息业务：如客服中心（Call Center)、软硬体验证检测服务及网络安全服务等。



（三）、政府信息业务委外原则



1.政府信息业务以委外为原则，仅在民间无法提供或民间办理未能提升效率的情形下，才由机关自行发展建置维运。



2.政府信息业务委外应建立事前规划、事中招标、事后执行维运机制，并妥善规划服务移转事宜，纳入原合约进行，确保服务之延续。



3.为扩大委外经济规模效益，各机关得整合其它相关需求一次委外，朝最适合的标案规模（Rightsizing）办理。



4.重要信息项目得视需要区分顾问标、规划标、建置标、监督审验标办理。



5.为达到委外作业透明及公平公开，重要信息项目委外案件于正式公告招标前，应透过公开征求信息（Request For Information, RFI)　或征求修正意见（Request For Comments, RFC)　等方式，广纳各界意见，据以订定需求规格（Request For Proposal, RFP）。



6.为提升软件服务质量，应用软件宜与硬件分开招标，并先行办理应用软件招标建置；如须合并于同一标案办理，应由各机关视个案性质订定应用软件及硬件经费比例上下限，列入计价，本项计价，各机关得于招标过程中，纳入评选计分，遴选能提供最佳整体解决方案之厂商。



7.各机关应将应用软件质量保证计划列为委外必要工作项目，并要求厂商依照主管机关订定之标准或规范发展系统，以确保软件质量及政府信息的流通互用。



8.厂商或团队人员通过软件相关资格评鉴或管理能力认证者，得列入评选加分项目，相关认证如软件能力成熟度整合模式（Capability Maturity Model Integration, CMMI）　评鉴、ISO 9000及信息专业人员鉴定等。



9.厂商参与政府标案所提出之建议书，经机关评定为合格且有创意之计划书，得以付费（Proposal Fee）方式向厂商取得使用权，建立知识有价观念，鼓励创新研发。



10.为确保委外服务绩效，各机关应落实监督、稽核、管控服务水平，协助厂商沟通协调相关事宜，以确保服务绩效。



参考文献：



1.论著名称：日本的政府信息公开法制

编着译者：林素凤

出版日期：民国 89 年 7 月 1 日

刊物名称：月旦法学杂志 第 62 期 57-69 页



2.论著名称：政府信息公开法制的宪法基础

编着译者：陈爱娥

出版日期：民国 89 年 7 月 1 日

刊物名称：月旦法学杂志 第 62 期 24-35 页



3.论著名称：论人民要求政府公开信息之权利与落实

编着译者：李震山

出版日期：民国 89 年 7 月 1 日

刊物名称：月旦法学杂志 第 62 期 35-46 页



4.论著名称：政府信息公开与个人隐私之保护

编着译者：范姜真媺

出版日期：民国 90 年 5 月 00 日

刊物名称：法令月刊 第 52 卷 5 期 29-42 页
（本文代表作者个人意见）

其实，这几年政府已经做得很不错了，信息的公开透明不断提升，但是从人们争相考公务员上不难看出其实这里还是有很大的利益的。
怎样做到信息完全公开，打造服务性政府，让公务员真正成为公仆，还需要我们的努力……