农民的宪法地位与报考国家公务员的基本权利

农民的宪法地位与报考国家公务员的基本权利

韩大元

今天我想将一个大家都熟悉但往往容易忽略的一个现实问题。如果问农民能否报考国家公务员？大家的回答是不一样的，或者说，宪法的回答和现实的回答是有区别的。按照宪法规定，农民本来就有资格报考公务员，担任国家公职。但长期以来，在整个社会体系与法律制度中农民被“理所当然”地在排斥在公务员队伍之外。从1995年开始，第一批农民以“考”的形式当上了公务员，开始打破担任国家公职资格问题上的身份和地域的限制。据报载，2006年的国家公务员招考首次对中央国家机关的招考职位不设户籍限制，在全国范围内提供平等报考的机会。目前中央国家机关的97个部门共有50余万人报考并通过了资格审查。 [1]这条看似普通的消息却在向全社会传递着一种权利平等的价值，无疑表现社会平等价值的不断扩大。从以往以户籍作为报考公务员的限制条件的情况看，通常体现在对报考者所在地域的限制和身份的限制两个方面，而身份限制最直接的反映就是农民与城市人的显著差别。由于目前一些部门和地方招录公务员的条件中依然存在着要求报考者具有“城镇户口”的规定，大多数农民实际上不能充分享受报考公务员的权利。面对这一问题，我们有必要从宪法的角度分析剥夺或限制农民报考公务员的规范性文件与政策的不合理性，并在论证其违宪性与违法性的基础上，分析其原因并探讨如何加以纠正和改进。

一、宪法文本上“农民”的含义与农民报考国家公务员的权利性质

（一）“农民”一词在宪法文本中的含义。

要讨论农民报考公务员的权利问题，首先应当明确“农民”这一概念在宪法文本上的含义。农民能否报考国家公务员，首先需要明确农民在宪法上是否具有与城市人一样的宪法权利。可以说，对宪法文本的准确理解是分析宪法问题的基本出发点。

在1982年宪法文本上，有三个条文中直接出现了农民，从文本上分析，有三种涵义：一种情形是作为职业而存在的农民，宪法中明确使用了“农民”一词的条文有两处，一处是宪法序言中规定了“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”。另一处是第19条规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。” 在作者看来，这两处的规定是从职业区别的角度而言的，农民与工人、知识分子从事着不同种类的工作，它们都是社会主义的劳动者；第二种情形是作为阶级而存在的农民，如宪法序言中以及宪法第1条都规定了我国是“以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”的社会主义国家。这一规定是从阶级含义角度而言的，也即“工农联盟”中的“农”可以解释为“农民”，它是构成我国社会主义国家性质中起基础作用的阶级之一，从这一角度去理解农民带有更多的社会与政治结构的性质，构成我国宪法指导思想与基本原则组成部分的内核，农民成为社会主义国家存在着的一种阶级形态和国家建设的一支重要的政治力量和社会力量；第三种情形是作为多种经济成份构成主体而存在的农民，对此种情形宪法文本并没有直接表述“农民”，但确已为人们所熟知并取得了一定共识，如宪法第8条在有关社会主义劳动群众集体所有制经济形式的条文中，规定了“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜；” 第11条在有关个体经济、私营经济等非公有制经济形式的条文中，规定了“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”上述的“农村集体经济组织的劳动者”可以认为就是指农民，而从事个体经济、私营经济等非公有制经济的经营者中，当然也包括了农民。此外，社会上把常年在第二、第三产业劳动、户籍在农村的群体称为“农民工”。

可见，农民一词，在不同的领域，有其不同的政治学、经济学、社会学等多重含义 [2]。从宪法原意来说，可以把有关农民的不同含义“还原为纯粹的职业概念”，不要扩大解释为政治身份、社会身份和法律身份。阶级意义上的农民主要是从国家政权性质与社会结构意义上讲的，表现其政权基础的重要地位。因此，从国家与公民意义上看，宪法文本上的农民又可统一还原为公民，行使宪法赋予的所有基本权利。但在普通社会公众的意识中，农民是以户籍的性质不同而被划分的一类身份标志，农民就是被登记为农村户口的人，不论是辛勤劳作的土地耕耘者，长年飘泊的农民工，还是腰缠万贯的农民企业家，无不因户籍之差异而被打上了特殊的标签。

而宪法从来是以平等的眼光来看待一切社会成员的，从身份平等到机会平等反映了宪法发展的历史过程。基于宪法保障基本人权的理念看，宪法摒弃一切因身份的不平等而产生的特权。在宪法的语词中，农民是融入集合性的概念（人民）与个体性的概念（公民）之中，是在两种形态的相互关系中存在的。就整体的社会主体身份而言，农民首先是构成国家主人的人民的重要组成部分。现阶段，人民是指全体社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，农民当然属于人民的范畴；从作为个体的社会主体身份而言，宪法所明确规定的唯一身份是公民，社会成员正是基于其公民身份而依据宪法享有基本权利主体的资格，并承担相应的义务。农民在宪法地位上是公民的当然组成部分。因此，农民与城市人一样，享有宪法规定的基本权利。

（二）农民报考国家公务员的权利性质分析。

1． 从基本权利的政治意义看，报考公务员的权利是一种参政权。

首先，农民作为公民，依法报考公务员首先体现了人民主权原则的需要。人民主权原则是现代民主宪政体制的基本支柱。 [3]宪法第2条在“总纲”中明确规定了“中华人民共和国一切权力属于人民”， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 这是关于人民主权原则的一般性规定。它表明国家的权力来自于人民，国家要在制度上和实践中拓展与人民群众相联系的渠道和途径，吸纳人民群众参加国家事务的管理，并将行使权力的全过程置于人民的监督之下。在参与方式上，人民除了可以通过选举各级人民代表大会代表实现其意志外，还可以通过担任公务员等途径直接参与到国家事务的管理来。在社会主义国家，人民是国家的主人，农民是社会主义劳动者，当然应当享有宪法所规定的人民通过各种途径和形式管理国家事务的权利，农民报考公务员即是实现这种权利的具体体现方式之一。从宪法精神上看，所有公共机关的职位必须向包括农民在内的社会成员开放，尊重其依照宪法享有的参加国家管理的权利。

其次，农民报考公务员是实现参政权的客观要求。在宪法理论上，政治权利主要包括选举权、被选举权以及政治表现的自由，此外，政治权利当然还包括其他各种政治参与的权利（表现为直接参与国家管理或实施监督） [4]。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务经济和文化事业、社会事务”的权利，可以归结为一种参政权。参政权可以被认为是宪法规定的特定意义上的公民（人民）的一项基本权利，在一定条件下对国家权力活动产生拘束力。 [5]参政权已得到现代法治国家的普遍认同。担任国家公务员就是公民行使参政权的一种具体表现，对公民参政权的保障已成为衡量一个国家民主化程度的重要标尺。社会主义国家中保障人民的参政权是体现社会主义民主的重要政治基础。长期以来，由于身份的限制，农民实际上被排斥在公务员队伍之外，其担任国家公职的权利没有得到有效保障，报考公务员在相当长的一段时间里俨然是专属于城市人的特权。由于我国存在着城乡二元化结构，社会主体中农民利益的保障是最薄弱的环节，存在着诸如劳动保险、医疗保险、社会保障等严重的不平等现象，参政权的体现仅为一斑。农村户口的限制至今使很多农民失去了报考公务员的平等机会。尽管目前在中央国家机关和部分地方对报考条件有所放宽，但一些举措更像是一种权利“恩赐”行为，并没有将其作为宪法权利来认识和把握。

2． 从基本权利的社会经济意义出发，它又表现为一种劳动权。

宪法第42条在“公民的基本权利和义务”一章中规定了“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。” 劳动权是指有劳动能力的公民有从事劳动并取得相应的报酬的权利。国家公务员的招录是为从事国家公共事务管理的岗位补充人员的国家行为，国家公务员作为社会职业的一种，虽然其需要从业者具备一定的条件和素质，但无论如何以户籍的不同而把广大农民拒之于门外是无法成为正当理由的。它直接侵害了公民依宪法行使的劳动权。公民享有劳动的权利首先意味着，劳动者在认为其智力、身体条件方面适合于用人单位所要求的岗位条件时应当平等地享有主张就业的权利；劳动权还意味着，劳动者有选择从事或不从事这样一种工作或那样一种工作的自由。

宪法为了保障公民的劳动权，还专门规定了国家的积极义务，如第42条第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。这一规定意味着，国家不仅应当保护公民既有的劳动的权利，更应当积极创造条件，为公民进一步实现其更广泛的劳动权利提供物质保障和各种便利条件。这种便利条件最直接的反映之一就是要首先体现在政策导向上，为劳动者实现其权利创造平等公平的条件。而目前的情形是：尚且不言在其他劳动领域对公民权利的保障，既使在直接从事国家管理、为公众提供服务的公务员招考领域就设置不合理的身份界限，这与宪法的精神是明显相背离的。

3． 从基本权利的本源与终极意义看，报考权是一种国际社会公认的人权。

人权历来是一个颇具争议的概念。但不论各种观点如何，都丝毫不能降低宪法学作为以人为本、以人为终极关怀的学科而把“人权”作为其研究的逻辑起点和归宿的合理性。2004 年我国的《宪法修正案》第33条专门规定了“国家尊重和保障人权”，从而在理论界与实务界引起了对人权话题更为广泛的讨论和关注。众所周知，保障人权、限制国家公权力是宪法的出发点和归宿。农民报考国家公务员，比照起改善农民现实生存状况的迫切性，乍看起来实在是一种比较“奢侈”的人权。但我们基本权利能否因其身份的不同而不平等吗？报考公务员是不是只属于具有城市户籍的人所享有的特权？我们不否认由于现实教育资源配置的不平衡而导致的受教育机会不平等等因素的影响，报考国家公务员对现今很多农民来说的确现实制约因素多，比起城市人付出的代价高。但宪法赋予的基本权利不得以下位法律、法规与规章随意进行限制。权利主体的平等性与权利如何行使是不同的范畴，不能以主体行使权利存在现实困难多为理由，在公共政策上加以排斥，划分身份的标签则无异于雪上加霜，是对人权的公然伤害，是现代法治国家所不能容忍的做法。

联合国大会早在1948年通过的《世界人权宣言》第23条就规定：“人人有权工作，自由选择职业，享受公正和合适的工作条件，并享受免于失业的保障。”近年来我国也先后加入了多项国际人权公约，最具代表性的就是《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民与政治权利国际公约》（前者已经全国人大常委会正式批准在国内生效），我们可以毫不夸张地说，限制农民报考公务员的规定或作法与“国家尊重与保障人权”的原则是相违背的。从人权高度来认识这一问题有助于我们对此引起高度的关注与重视。

根据上述分析，农民拥有成为国家公务员的平等机会具有坚实的宪法基础，是公民基本权利的重要组成部分，也是作为公民的中国农民宪法地位的具体体现。

二、侵犯农民报考国家公务员权利有哪些表现？

（一）中央国家机关招录公务员时对农民的限制。

中央国家机关的招考职位应不应该设户籍限制，这是首先要思考的问题。我国实行的是单一制的国家结构形式，无论是全国人大、国务院及其部门，还是最高人民法院、最高人民检察院等机关都是面向全国开展工作的，其公务员也理应从全国范围内进行选拔才能够显示其公平。中央国家机关是管理全国性公共事务、服务于全国民众的，因此，它的工作人员也理当来自全国各地，尽可能多样化。

我国的国家公务员考试制度是以1994年人事部颁布的《国家公务员录用暂行规定》为标志开始的。但以往中央国家机关公开招录公务员主要是面向应届或两年内未安排工作的高校毕业生，从2004年开始面向全社会人员招考。国家人事部当年发布的统一招考简章并未提及户籍的限制，并没有禁止农民报考公务员。但各招考的单位在人事部规定的“具有录用主管机关批准的其他条件”一项的设置中大都加入了只限于“北京市户口”的内容。如公安部发布的招录公告中规定：“社会在职人员须具有三年以上工作经历，北京市城镇户口。”当年的这种限制并未在社会上引起很大反响；而2005年中央国家机关的招考则在社会上引起了热烈的讨论，反映了人们权利意识的觉醒以及对农民权利重视程度的提高。虽然2005年中央国家机关招录公告与2004年基本一致，同样未提及户籍方面的限制，人事部的官员回答群众提问时说：“这些年来把农民招为公务员的情况屡见不鲜，无论什么样的身份，只要符合公务员录用的有关规定，符合职位的要求，都有报考的权利。政府是人民的政府，凡是符合条件的公民都有权利报考公务员。”但在当年各单位的招考简章中“几乎有80%以上的职位注明‘限北京市户口’，如中央纪委、监察机关，其33个部门所提供的48个职位，对社会在职人员全部要求北京户口” [6]。尤其是在属于全国垂直管理的海关系统招考计划中，“广州、北京、上海等大城市的海关对户口限制尤为严格。其中北京海关有80%职位要求有北京户口，应届毕业生只限北京生源，对社会在职人员也要求毕业不满3年且为北京户口。上海、大连、长春等地都对户口作出限制，其中个别海关甚至要求户口仅属当地某个地区。”以至于重庆ffice:smarttags" />ersonName w:st="on" ProductID="师范大学">师范大学ersonName>教授、教育专家张育仁发出了“不管招什么人都以北京户口作为一个门槛这样的事十几年前就存在，户口限制之后，我感觉到北京人在管理全国人民”的感慨。值得一提的是，当年财政部和驻外机构在补充通知中说明了不带附加条件。人事部的一位专家说：“中组部、人事部在招考政策中继续坚持放开户口限制。有许多单位这次招考不再对户口有要求，这也是一个进步。户口问题比较复杂，我们需要在实践中加强与其他部门的沟通和协调，逐步加以解决。”

在多种因素的作用下，2006年中央国家机关的公务员招考出现了新的变化，在虽然人事部的统一招考简章依旧，但各单位的招考规定中已经见不到以“北京户口”作为限制条件了。《中共中央组织部、人事部关于中央国家机关2006年考试录用公务员和机关工作人员公告》中对报考条件做了如下规定：中国国籍；年龄为18周岁以上，35周岁以下；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有大专以上文化程度和符合职位所要求的工作能力；具备拟任职位所需资格条件；公务员主管部门规定的其他条件。人事部官员表示，这是今年招录条件的重大特点。这意味着农民报考公务员与城市人具有同等权利。户籍樊篱的突破是一种社会理性的回归，也是宪法价值的体现。身份的限制与地域的限制常常是相伴生而存在的，身份的限制在一定程度上更伤及人的根本价值和尊严。从这种意义上讲，这一举措在宪法学上对农民身份的尊重意义更甚于因地域的限制而受到侵害的其它人。国家行政学院教授竹立家认为，它体现了“所有公民都有资格为国家服务”的公平公正思想。 [7]

作者认为，在肯定这种变化的进步性的同时，应当进一步作些宪法学思考。为什么前些年中央国家机关招录公务员时以户籍条件剥夺农民基本权利的时候，人事部门没有采取措施予以纠正呢？在制度层面的监督控制机制又有哪些呢？如果今后又出现了类似情况，对于农民及广大非北京市户口的其它公民宪法权利侵害的救济途径又是什么呢？从目前的表象看，这次的进步仅仅是回应了社会权利的内在需求，但并没有带来根本性的制度创新和观念的更新。

（二）地方国家机关招录公务员时对农民权利的限制。

中央国家机关公务员的招录应当在国家范围内选拔，这一点是勿庸置疑的，以前从规范方面对农民所作的限制这一次可以说在中央的层面初步得到了纠正。那么，在地方国家机关招录公务员的情形又如何呢？可以说，对农民报考公务员权利作出各种限制的情形依然是广泛存在的。仅从2005年前后一些地方招录国家公务员招考公告的规定看，对农民作出不同程度限制的情况主要表现为三种类型：

1．直接规定对报考者户籍的地域限制，导致辖区以外包括农民在内的其它公民的报考权受到限制。如广东省人事厅《2005年上半年考试录用机关工作人员和国家公务员实施方案》规定：“非广东生源(户籍)报考者限普通高等院校本科以上毕业生”，这意味着非广东籍又非本科的外地人员不能报考广东省的公务员；北京市市政管理委员会2005年10月31日面向社会公开招考国家公务员公告要求“具有北京市常住户口”；上海市委组织部、上海市人事局在2005年上海市国家公务员（机关工作者）招考公告中规定报考者必须是“具有本市常住户口的社会人员”；而天津市委组织部、天津市人事局在《2005年下半年天津市公开招考公务员公告》中规定了“社会人员需具有天津市常住户口”；海南省则规定硕士研究生以上学历人员报考才可以不受招考职位要求的户籍条件的限制，海南省司法厅在2005年6月27日招考公告中规定：“监狱劳教人民警察职位限招户籍在海南的人员（含海南省生源）”；江苏省南京市要求2005年公务员报名条件是“在职人员和大专生要求必须有南京市户籍”；值得注意的是，深圳市在《2005年机关事业单位公开招考公告》中除了规定“科员以下职位以及职员职位，本市户籍报考人员的身份不限；科级职位和面向市外人员招考的职位，要求报考人员都必须具有正式国家干部身份”以及“市外户籍人员（包括社会人员、应届毕业生）报考，须具备全日制普通高等院校本科以上学历及学士以上学位”外，甚至把“市外户籍应届毕业的大专、本科生属于代培生、委培生、定向生（含自费生）”与“犯有严重错误，受过党纪、政纪处分以及正在接受有关部门审查尚未作出结论的人员” 共同列入“不予接受报考”的两种情况之一。 [8]

作者认为，上述规定无一不把农民排斥在外，凸显出辖区内“常住户口”的特权。更有甚者，像深圳市作为改革开放的前沿城市，竟然特立独行地以职位的不同区分报考者的户籍和“正式国家干部身份”，令人不解的是，把一部分市外户籍者列入了与“犯有严重错误，受过党政、政纪处分”者共同的行列，殊不知这一规定的起草者是怎样的自我优越心态。公务员本是从事为人民服务的群体，上述的规定明显与宪法的精神相背离，政策的制定者需要作出反思。

这里，有必要说明的一点是，虽然都是代表国家行使权力，但对地方国家机关在用人方式上的要求并不一定要等同于对中央国家机关的要求。从一般意义上讲，地方国家机关公务员录用条件不能高于中央国家机关公务员的录用条件。比如，中央国家机关公务员文化程度具有大专以上，地方国家机关如没有正当合理的要求，不能一般性地规定高于大专以上的文化程度，特别是基层国家机关不宜规定具体文化程度的条件。当然，由于各地方的实际情况不同，在自己的辖区内招录公务员的做法并非一定要完全禁止，可以有一定的自主性和灵活性。但是，这种自主性与灵活性是有一定限度的，这就是以宪法所确立的公民基本权利为底线。各地方招录公务员政策的出台应当有正当、合理的解释，让大多数公民在心理上认可这种正当性与合理性（如一些职位对学历的要求，一些地区对少数民族的侧重，也包括一些工作需由本地人来从事等合理解释）。否则，就有可能出现身份和地域的歧视，就有可能违反宪法和法律的原则。从宏观价值上讲，促进人员、商品、服务和资本在全国范围内的自由流动，广纳各方贤才，应当是各地方获得进一步发展的追求目标。而许多地方多年来所有机关补充公务员一贯只招本地人，这种做法则就有违宪违法之嫌了，应当通过一定渠道予以纠正。总之，以这种方式侵害农民报考公务员权利的现象是比较普遍的。

2.直接规定对报考者户籍的身份限制，导致农民报考公务员的权利被剥夺。这是一种明显地反映城乡差别的规定，它主要以专门要求报考者必须具有“城镇户口”的面目出现，公然侵害农民权益。如山西省太原市在2005年面向全国公开考试录用国家公务员的公告中，要求报名条件是“2005年普通高等院校应届毕业生和具有城镇户口的社会在职人员或待业人员”； [9]又如北京市的《2005届毕业生招考录用公务员公告》，规定的招考的范围包括：“北京生源的普通高校、中专、北京计划内高职、北京职高和中专的应届毕业生，其中职高和中专毕业生需是城镇户口”。这种限制把农民从城市人口中划分出来，直接以“规范”形式确立了身份上的歧视，其违宪性和违法性是十分明显的。这种只规定身份限制，不规定地域限制的情形相对较少，但更凸显其不正当性。

3.同时直接规定对报考者地域与身份的双重限制。这种规定并不鲜见。它在地域和身份方面都直接以规定的形式设置了限制。如北京市海淀区2004年在公开招考副处级党政机关领导（公务员）的公告中要求报考的条件是大学本科以上学历，年龄40岁以下……有在党政机关、事业单位或在大中型企业任职经历的北京市城镇户口居民”；而北京市丰台区统计局在2005年的招考公告中，则要求报考者具有“北京市城镇户口”。这种把报考者双重设限，将“本市人”和“城里人”共同作为限制条件的做法，对农民，包括本辖区内的农民权益的侵害可见一斑。类似的情形还可以追溯到在2005年中直机关工委招考公务员报名中，据报载，“凡报考中直工委的考生需具备硕士研究生以上学位……社会在职人员需要有北京市城镇户口，市内有固定住所。”此事虽已成为往事，但它的流弊至今还在许多地方上演，值得人们反思。

从以上的三种情形可以看出，身份限制的广泛很大程度上是由于城市的整套管理体制是以户籍制度为基础的，废止此制度的阻力也一直相当大，这种阻力主要来自维护自己利益的城市。这种既损害平等也损害经济效率，既不正当也不合理的城乡二元分割的户籍制度已经到了应该废除的时候了。据报道，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。目前已有山东、辽宁和福建等11个省开展了此项工作。 [10]

除了今年中央国家机关招考公务员作出一些改进外，这些年，为打破农民与城市人报考公务员的身份差别，有些地方还是作了一些尝试性的改进。据统计，自1996年以来，我国共有17188位农民（含转制）从公开考试中脱颖而出，走进地方国家机关大门，成为公务员。报载，1997年，山东省开始允许符合条件的农民报考乡镇机关，当年就有41位农民通过考试走马上任；2002年8月，农民不再为其身份所限，第一次获得了报考县级国家公务员的资格。此前，在干部选拔中把占人口80%的农民排斥在外，造成了社会的严重的不平等。；2004年，山东省再招录公务员考试中，身份限制被再次放宽，规定了“凡履行了合法就业手续的农民合同工可报考山东省各级机关，不受户籍限制”；在2005年山东省省直机关面向社会公开招考国家公务员的公告中，将报考者条件定为“在职人员报考的，须工作单位在山东且具有山东常住户口；按国家有关法律、法规履行合法就业手续的农村居民，符合条件的可报考”； [11]河北省石家庄市在2003年向社会公开招录国家公务员，市人事局负责人称此次招录取消了身份、户口性质的限制，符合条件的工人、农民也可以报名考试，并表示以后还会以这样的形式招录公务员； [12]安徽省也在2005年招考公务员工作中，“打破报考人员的身份、地域等限制，不拘一格选拔人才，在今年的招考中，包括农民工在内，只要符合职位报名条件的，都可以报名参加；”辽宁省也在2004年省直公务员招录中第一次“取消户口限制，公务员招考中的户口要求被取消，除了一些特殊部门和行业外，全部打破地域限制，广泛招录人才；”重庆市人事局、地方税务局在2005年招录公告中规定的报考条件为：“常住户口在重庆市行政区域内，未就业的城镇户口人员和农村户口人员”；此外，吉林、四川、广西等地也在不同程度上打破了以往对农民身份和地域的限制。 [13]一位学者评价说，“招录职位较低的公务员取消身份、户口性质限制，是与国际惯例接轨，体现了公开、平等、竞争、择优的选才精神。也许考上公务员的农村青年没有几个，但是招录条件放开就是选拔人才机制上的进步。”从发展的眼光看，这些年来的变化是有一定积极意义的，但离宪法的平等要求相比，还有很大的距离，并不是实质上的平等。

一个不容忽视的重要问题是，除了上述通过各种明示的规范性文件对农民施加的各种身份限制之外，在一些即使已经放开了对农民报考户籍限制的地方，招录机关在具体操作环节上，还是有一些内部不公开的限制，或是心照不宣的“潜规则”，同样会造成对农民的实质性限制。据前些年报考国家公务员者反映，一些地方还是或明或暗地另外对户籍设限的，有的则有意在面试或政审时将外地人、农村人“涮下来”；据前两年有的参考者透露，外地人与本地人同等分数，或者略高出一些，还是本地人优先。 [14]笔者认为，上述情况是存在的。由于用人选择权主要在招录单位，其领导和具体工作人员对待这一问题的个人认识发挥着重要作用。如果越来越多的人能够从宪法权利保障角度考虑问题，各种不平等的情形就会越来越少。

三、限制农民报考国家公务员的规范性文件的违宪性与违法性

（一）违宪性与违法性分析。

从宪法的价值实现角度看，现实生活中限制农民报考国家公务员的种种作法对农民作为公民的基本权利构成了侵害，其违宪性与违法性表现在：

1.侵害了公民宪法上的平等权。宪法第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”公民的平等权，是以法律为尺度去衡量任何公民在享有权利和承担义务上都一律平等。 [15]作为公民的一项基本权利，平等权是一项概括性的权利，它可以通过对公民的其它基本权利侵犯的同时以多种形式表现出来。就限制农民报考公务员的各种规定来看，它可以在侵害公民参政权的意义上构成对公民参政的平等权的侵害，也可以在侵害公民劳动权的意义上构成对公民就业机会的平等权的侵害，还可以在人权保障的意义上构成对宪法的最高价值——人权平等理念的侵害。既然宪法规定所明确的基本权利与义务的享有者和承担者是公民，农民作为公民自然享有其他公民享有的所有的基本权利，在身份上不应有任何差别。公务员担任的各种职务是国家职务，在宪法和法律以及招录机关设置的合理框架内，有意担任公职者必须具有平等的报考权利。

作者认为，任何禁止农民或者限制部分农民报考国家公务员的规定本身都是缺乏合宪性与合法性的，是对权利保障平等性的破坏。一方面，因为户籍而导致的城市人与农民而产生的区分必须应当消除；另一方面，既使对农民报考者，也不应当设定一些缺乏合理依据的人为界限，在他们之间制造不平等因素。这里，有必要对山东等省2004年招录公务员条件中“凡履行了合法就业手续的农民合同工可报考山东省各级机关，不受户籍限制”改进措施作一个说明。

总体上看，虽然该规定放宽了报考者的身份限制，对实现身份平等具有重要意义，但是对农民的报考权仍然保留了不合理的限制，把允许报考的范围限定在“履行了合法就业手续的农民合同工”，这样，即使是同样的农民工，有没有“就业手续”就成了能否报考的条件。那么，由谁来对此进行判断呢？实际上对这种缺乏合宪性与合法性的规定是没有具体判断标准的。因为公共职位中设定一些差别性条件必须有正当而充分的理由，以“就业手续”作为能否报考的条件，实际上缺乏合理的判断标准，在宪法和相关法律、法规中找不到任何依据。事实上，在城市中，将“农民工”作为一个区别于其他务工者的特殊群体，本身就会造成目前在宪法实施中对他们身份上的歧视。更令作者不解的是，在2005年山东省省直机关招考国家公务员的公告中，把条件进一步限制为“在职人员报考的，须工作单位在山东且具有山东常住户口；按国家有关法律、法规履行合法就业手续的农村居民，符合条件的可报考”，为什么一定要有“山东常住户口”？什么才算“履行合法就业手续的农村居民”？这些规定是缺乏合理性的。

2.侵害了公民的人格尊严。宪法第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”限制农民报考公务员就是一种基于身份的不同而对农民实施的歧视。现实生活中，社会上各种歧视、排斥、侮辱农民的事例可谓比比皆是，无论是城市居民对民工的提防、冷眼、谩骂，还是在各种招工条件上的苛刻， [16]都构成了对农民人格尊严的侵害。随着现代文明的进步，对公民人格尊严的保护范围也越来越广泛，对侵害方式的相关解释也越来越宽泛，已不限于过去传统意义上的 “侮辱、诽谤与诬告陷害”，而国家权力在行使过程中对公民人格尊严造成侵害的问题也越来越受到社会各界的广泛的关注和重视。在《刑法》与《民法通则》与部门行政法中对公民的这项具体权利都作了具体化。作者认为，从权利侵害的表现方式上看，在招录国家公务员时对公民的农民身份作出各种限制的规定，是公权力对农民群体所表现出的制度性歧视，其危害性是不能低估的，不管是一个法规也好，一个地方规章或政府规章等其它规范性文件也好，甚至一个通行于部门内部的决定亦或是针对某个农民所实施的具体行政行为，都可能直接会对农民群体的人格尊严产生负面影响，在实施效果上都构成对农民人格尊严的侵害。这是宪法秩序所不能容忍的国家公权力对人格尊严的歧视与侵害，而目前我国对公权力侵害公民人格尊严的救济途径是不完善的。从这方面看，健全行政诉讼机制，进一步完善违宪和违法审查机制是十分必要的。

3．侵害了公民的劳动权。除了宪法第42条的规定外，《劳动法》第3条规定了“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”，可以说，这是《劳动法》对宪法规定的劳动权的具体化（广义的劳动权还包括了取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利等）。作者认为，“平等的就业权”与“选择职业的权利”在公民个体基本权利的角度上，都是劳动者的法定权利，前者着重从公民的生存需要和谋生手段而言的，后者是针对公民的主观意愿及其能动性而言的，它们都对国家的积极保障义务以及其它各类社会主体的积极或消极保障义务提出了具体要求。在社会主义国家中，劳动没有高低贵贱之分，从社会经济角度考虑，报考公务员对许多公民来说，既是希望有机会履行为国家服务的光荣职责，也是寻找一种生存手段的权利，这里，“选择职业的权利”与“平等就业的权利”是共同存在的，国家有义务按照宪法第42条的规定，“通过各种途径，创造劳动就业条件”（《劳动法》第10条也规定了“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。”，以维护公民的这项权利，才能使公民以国家主人翁的态度对待自己的劳动，而不是在招录为公众服务的公务员时设置身份上的不合理界限。

当然，作为一种专门的职业技能或生活手段，公务员的招录并非不能规定任何限制性内容。基于某些岗位的特殊需要，用人单位针对报考者的学历、专业、年龄等作一些限制也是合情合理，但是，如果以“城镇户口”或“签订了正式就业合同的农民工”等身份条件加以限制，则是宪法与法律所不能允许的，类似的条件还有“自考生不能报考公务员”等。作者认为，虽然《劳动法》第12条规定了“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”但这一规定是欠周延的，应当对身份的歧视加以明确，同时，在“法律责任”一章中《劳动法》也没有针对上述各种歧视性违法行为作出相对应的规定，这也是需要加以进一步加以完善的。而这些规定不应该影响我们正确认识宪法第34条 “中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”规定的本来含义，它反映了宪法所要求体现的平等价值。在作者看来，对此的理解不仅局限于该条所针对的选举权和被选举权，在劳动权（平等就业权与选择职业权）的实现过程中也应当体现宪法规定的这种平等精神，才是宪法价值的真正所在。

4．侵害了公民的参政权。如前所述，参政权主要是从政治意义上（人民主权）和群体意义上（人民）来讲，但这并非弱化其在公民个人实现其权利上的正当性和国家在法律方面应承担的责任与义务。参政权主要体现为民主价值，是作为一项政治权利而存在的公民基本权利的形态。在参政权的实现方面，农民已经感受到现实中的种种不平等，一些不平等情况至今还在法律上体现出来（如《选举法》第14条、第16条中规定了对全国人大及省级人大代表的名额，要求“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”，虽然从“权利的实质平等”角度可以论证这种选举权配置的合理性，但对于作为公民的广大农民而言，这不能说是一种平等。而对于农民报考国家公务员的情况来说，并不存在像选举权限制那样的客观理由。公开以身份为条件加以限制的做法不具有任何合理性与正当性，它构成了对公民参政权的直接侵害，从社会情感上，我们也不应当再施加这种限制了。

事实上，国家公务员队伍在产生方式上应当体现多元化。有些公务员岗位（如农林渔牧等管理机关，基层人民政府等）客观上本身也需要一些有过农民经历的人。农村人口占全国总人口的比例高达62。34%，把如此庞大的群体排斥在公务员招录之外不是政治文明建设的方向；以如此庞大的群体为服务和管理对象的公共管理机关，却没有从此群体中直接产生出来的公务人员，他们在政策制定和施政过程中能否切实地为农民这一权利群体的利益作些实实在在的考量也是值得怀疑的。实践证明，对农民报考者能力的怀疑是根本站不住脚的。据报载，山东1997年招录的41位农民在乡镇机关走马上任后，工作都很称职。 [17]

2005年4月27日通过并将于2006年1月1日生效的《公务员法》第11条对担任公务员的条件作了具体规定，即“（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件”。从这一规定看，根本没有对农民身份的任何限制，只反映出公务员应当是适格的公民；而在第23条规定了“报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件”。从前面的分析可以得出这一授权性规范根本没有赋予各省可以制定基于身份限制农民报考的权力。目前实施的根据《国家公务员暂行条例》制定的人事部《国家公务员录用暂行规定》中也没有任何限制农民报考公务员的规定，其中对学历、工作经历、年龄等条件的规定虽表现为一定差别性的条款，但这一规定是具有合理性的，与公务中职位的要求是相符合的，属于宪法上的“合理的差别”。在宪法领域，平等并不是绝对意义上的平等，其平等具有相对性。在宪法学领域，实际存在着“合理的差别”问题，问题是如何判断合理差别的判断标准。这是关系到把差别正当化的基本价值的判断问题，历来有不同的学术主张，如以人的尊重为标准的个人主义与民主主义理念、以个人的尊严与人格的价值为平等基础的民主主义理念等。 [18]，如设“差别性规定”时，公权力机关必须对“差别能否正当化“负举证责任，尽可能减少立法者自己立法裁量的范围，具体规定严格的判断标准。从日本、韩国等国家司法机关在判断差别是否具有”合理性“（reasonableness）时，通常考虑两个方面的要素：一是合理差别的目的是否具有正当性，如差别的目的与整个法律秩序的价值相矛盾时不能认定其合理性；二是差别的手段、程度是否具有合理性，如果目的正当，但手段或过程不具有合理性时，也不能作出合理性判断。 [19]在公务员招录问题如果国务院的行政法规、人事部的行政规章、地方性法规或政府规章中作出其他方面限制性条件，应当提供合理的理由。但无论是依据《公务员法》还是《劳动法》，以农民身份作为理由规定禁止性条款是缺乏正当性的，所作出的规定都是无效的。

由上可见，尽早废除城乡二元户籍制度所划分的人为界限，纠正针对农民身份而采取的种种差别与歧视性待遇，是宪法与法律实施的内在要求。

（二）原因分析。

为什么限制农民报考公务员的情况会在长时间，大范围内存在，而且至今这种不平等现象还能大行其道呢？在去年人事部门有关负责人在回答群众提出的为什么许多中央国家机关把招考条件限制为“北京市城镇户口”的问题时解释说：“中央机关有的部委招考人数较多，如果全部把户口放开，全部招考非北京人员，将会给用人部委造成巨大压力，将有住房、配偶进京、子女就学等一系列问题，这对考生本人也是一个非常大的压力，所以用人单位做了一些适当的限制”，“从政策上讲我们没有限制，但是从职位上做了一些限制”。水利部、信息产业部、国土资源部等多家部委对此的共同的理由是“单位有自己的苦衷，设置限制性条件是出于无奈。”这些解释或许至今也是许多地方设置限制农民和外地人报考的共同理由，但有限的公务员招考给一个城市所带来的所谓“就业压力”或“生活安置压力”与对农民的身份歧视而造成其宪法权利受侵害的轻重相比实在是一个不言自明的道理，而“政策上的限制”与“职位上的限制”二者的区别点又在哪里？它们对农民权益之损害效果又能有什么不同呢？可以说，上述理由是根本不成其为正当、合法的理由，我们有必要从宪法方面挖掘造成这一现象的深层原因：

1.一些国家机关及其工作人员没有树立尊重宪法的观念，宪法意识淡薄。人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感形成了的宪法意识，国家机关公务员的宪法意识的提高对于促进和保障公民的基本权利起着极为重要的作用。公务员招录是一种典型的公权力行为，这种行为对全社会有一种导向作用。国家机关通过其招录公务员的行为，向社会传递着反对什么、提倡什么、抵制什么、崇尚什么的信息。各种决策的出台直接或间接地受到公务员宪法意识的支配，同时也形成了全社会对国家机关公务员宪法意识的评价，甚至会影响国际社会对中国宪法实施状况、人权保障状况的评价。而目前一些地方政府的招录条件实际上受到了各方面否定性的评价，其根源之一首先是部分领导干部及其工作人员宪法意识的淡薄。作者认为，国家机关公务员应着重树立以下三种宪法意识：一是权利平等意识，也就是要以平等的观念看待社会成员，在施政过程中对公民要平等相待，不能以身份、性别、地域等不同而划分成三六九等；二是权利保障意识，一方面依法行使职权本身就是对公民权利的有效保障，另一方面，在遇到公民宪法的基本权利尚没有被转化为普通法律权利而受到侵害等情形时，要发挥自身能动性，积极寻求对公民基本权利救济的途径；三是协调配合的意识。各个机关之间要在宪法确立的机构框架内协调配合好，像以安置户口困难等为理由而限制农民报考公务员的权利的做法反映了机关之间的协调配合意识不够。国家机关应当本着为人民服务的思想，从领导做起，从提高宪法意识做起，确立宪法思维，在公务员队伍中树立上述意识并在实践中积极贯彻，无疑会大大提高对农民权利的重视保护程度。

2.制度性的权利保障机制的欠缺。我国国家权力的各种配置客观上对减少和防止农民报考国家公务员等权利受侵害的现象发挥作用不够。首先是在立法方面的欠缺，对宪法权利通过法律加以具体化的程度不够，法律以下的规范性文件也少有基于身份歧视构成违法并追究法律责任等方面的规定。由于缺乏明文性规定与责任追究的具体规定，各地方、各部门五花八门的“合法歧视”现象严重，用人单位的自主随意性大；其次是在法律执行方面的欠缺。对侵害公民基本权利的具体案件，需要有关机构及时做出处理，但我们在实践当中常常看到一些涉及歧视的案件不能立案或难以得到及时处理， [20]无论司法机关还是行政机关，在严格执行宪法和法律方面，在对公民基本权利的维护方面，需要做出实实在在的改进；最后是在宪法保障制度方面的欠缺，尤其是在如何健全和完善我国的违宪审查体制方面，虽然我国《立法法》确立了我国的违宪违法审查体制，全国人大常委会法工委也成立了法规备案审查室，但对于现实中构成违宪违法的规范性文件的审查和处理效果令人并不满意。

3．整个社会对农民权利重视程度的薄弱。传统的人权保护方式是注重以国家为主导的基本模式，强调公权力在人权保护中的功能。但在现代法治国家中社会的功能越来越受到人们的重视，而我国目前对充分发挥社会本身在人权保障中的优势与功能重视程度不够、研究不足。首先，社会公众对宪法的认知程度（也即宪法意识）影响着对弱势群体权利的保护。虽然近年来我国公民在重视自身宪法权利方面有所进步，但从整个大众心理来讲，受传统文化影响，人们的“官民”两极差异性认识还比较严重，公务员在一些人看来属于“官”，或至少是官吏队伍的“后备军”，这个阶层“市民社会”的成员想进入尚且困难，怎能让作为“贱民”的农民来问津？这种等级思想与宪法的“公民意识”中的权利平等意识与权力保障意识是格格不入的。中国迫切需要众多公民的观念中注入宪法的营养，让他们感受宪法的人性关怀；其次，社会生活中缺乏正当性的身份制度仍有一定的市场，一些制度上的不平等又加剧了这种歧视现象。比如在《选举法》规定的农民与城市居民不平等情况，建立在户籍区别之上的社会保险制度、医疗保障、失业保险及伤残补助等多项制度，对社会公众的平等意识的确立是一种很大的伤害，使许多人对身边司空见惯的歧视现象感到麻木甚至熟视无睹，整个社会在权利保障中对农民权利状况缺乏关注；第三，社会性、群众性的权利诉求团体或组织欠缺。从一些国家的宪政发展经验看，不仅是西方发达国家，在一些东亚国家，社会性组织在防止公权力对人权的侵害方面发挥了越来越重要的作用，我国在这方面起步较晚，可发挥作用的空间很大。

4．农民自身对权利保障反映淡漠，群体权利诉求的声音微弱。虽然外力的影响与作用很重要，但源于权利受侵害者自身的呼吁、争取甚至抗争的作用是无可替代的，它对于全社会形成对农民权利的高度重视与积极采取纠正或保障措施具有十分重要的影响。在我国，由于农民居住区域封闭、分散，农村之间信息沟通少，农民多是忙于日常的生计，加上一些宗族势力、传统习惯、受教育机会等因素的影响，农民的法律意识相对淡薄，对自身受侵害的现象很难形成群体性的内在的权利保障动力。个体上访所产生的收效甚微，有的上访者甚至遭受了比原先更大的痛苦。具体到农民报考公务员时因身份而受歧视的现象，目前在法院还难以形成诉讼。 [21]而且，能够在其它各方面都符合一些地方规定的公务员报考条件的人在农民当中居于少数，难免会有相当数量的农民产生“事不关己”的心态。因此，农民作为权利群体的诉求声音微弱，这在一定程度上使得种种以规范形式所体现的歧视现象能够延续至今。

总之，把“非农业户口”、“本市户口”等限制当成一道“铁门槛”，对广大农民实施歧视政策，严重侵犯了农民的基本权利。这种歧视如果不能及时地加以纠正，不仅会影响国家人才的选拔工作，而且会严重损害宪法的权威，造成公众对公共政策和政府权威的质疑，甚至对制度的公平性产生怀疑。因此，我们需要从观念、立法和司法等不同层面解决社会中存在的各种歧视现象，以维护宪法的权威和尊严。

四、保障农民报考国家公务员的基本权利的实现途径

解决农村和农民问题已经受到了党中央和全社会的高度重视。目前，国家的政策导向已经越来越向有利于维护农民的各方面权利的方向变化。中国***第十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，把促进国民经济的均衡发展和社会公平置于核心地位，特别强调了必须大力扶持农村经济的发展，提高广大农民的收入，扩大就业和建立社会保障体系，这是符合我国实际的高瞻远瞩之举。从禁止农民报考公务员到“允许”报考，进而有权报考的变化，表明了社会的进步与发展，体现了社会公平，也是农民权益保障的具体落实。为纠正目前在一些地方和部门还广泛存在的限制农民报考公务员现象，作者拟从以下六个方面提出具体改进措施：

（一）强化宪法意识和观念。

要进一步普及宪法的平等观念，让所有社会成员在日常生活中切实感受到宪法的关怀。首先，国家机关公务员队伍要牢固树立权利平等意识、权利保障意识和协调配合意识。。

（二）更新立法观念。

观念上的更新必须落实到实际行动中才有意义。就立法机关方面，一方面要完善有关反歧视方面的立法工作，在对《劳动法》、《公务员法》等法律修订或解释过程中积极作出有利于对公民劳动权、参政权平等保护的举措，根据国家人权保障的需要也可以考虑在适当的时候制定《反就业歧视法》等专门法律；另一方面要完善违宪、违法审查程序，切实通过法律程序撤消与宪法、法律规定相抵触的限制农民报考公务员的各种规范性文件，使因农民身份等原因而遭至基本权利受到不合理限制和侵害的公民，积极地通过《立法法》规定的程序提起违宪或违法审查建议，并获得宪法监督机关依法给予的实质性救济。

（三）司法机关工作的改进。

要认真完善公民基本权利的司法救济机制，扩大平等权保护的适用范围。尤其是在行政审判中，对于行政机关以身份或其它不合理事由限制、侵害公民基本权利的各种行政行为，要在法律许可的框架内尽可能立案并加以审判，发挥司法机关以个案而对社会同类秩序普遍调适的作用，树立司法的权威。建议尽早修改《行政诉讼法》或以全国人大授权的形式使人民法院具有对抽象行政行为的司法审查权，使人民法院能够直接对政府的抽象性规范性文件的合法性作出裁判，从而更好地维护农民的基本权利。

（四）积极发挥社会力量的作用。

要提高全社会对农民权利保障问题的关注程度。各类社会性组织、事业单位、人民团体和其它民间机构在积极站在保障农民权利的前哨，要特别重视发挥律师和法律援助机构实施救济的作用以及新闻媒体对公共权力的舆论监督作用，同时，积极鼓励创设各种关于农民权利保护的基金，多管齐下，在全社会形成重视人权、保障人权的良好氛围。

（五）农民自身的力量壮大。

限制农民权利的最根本的原因是城乡二元户籍制度，随着户籍制度的改革，将带来对农民身份的合理定位，这是一种有着根本意义的改革。但是我们也不能盲目乐观，因为即使今天的以户籍为区别的农民与非农民的区别不存在了，农民作为一种职业今后还是会长期存在的，农民还是会占到中国人口的大多数，隐性的限制与歧视也不可能一时消除。如何消除隐性歧视的存在，需要宪法观念的根本转变，需要立法机关、行政机关和司法机关不懈的努力，需要全社会的努力，也需要农民自身的努力，让宪法意识根植于人民的心底，让宪法的阳光照亮社会的各个角落。

总之，我们热切期望那些针对身份、性别、自考学历、地域等种种不合理的规定早日废除，更希望那些具备担任公务员条件的农民在参与招考的公务员考试中，能够在真正公平的竞争机制下凭借自身实力脱颖而出，不会因身份的不同而受到任何歧视，从而达到宪法实施所期望的现实的平等。